食品虚假宣传定性依据及处罚实操指南

日常监管中执法人员经常会收到大量食品涉嫌“虚假宣传”的投诉举报，虽然都是涉及虚假宣传，但是涉及领域广泛：

从宣传媒介划分涉及食品标签、网页宣传、健康讲座等；

从宣传内容上划分有的是普通食品宣传了疾病治疗或保健功能、有的是宣称“低脂肪”而实际脂肪含量并不低、有的是对食品介绍使用了“获得**认证”实际并无相关依据等；

从适用法律规定划分涉及《食品安全法》、《广告法》、《反不正当竞争法》等。由于上述情形的交叉重叠，加上原工商和食药部门查办食品违法行为所形成的路径依赖，导致如何将食品“虚假宣传”行为进行准确的定性及处罚成为了执法实践中的难题。

本文作者尝试将长期困扰基层执法人员的上述问题进行拆解和梳理，通过举例说明的方式将食品“虚假宣传”行为进行充分的归类，明确其定性及处罚依据，为执法人员更好处理该类投诉举报提供切实可行的办法。

场景一：食品生产经营者利用食品标签、说明书进行虚假宣传。

一、食品标签、说明书宣传内容与法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的事项不符。

案例1：食品标签、说明书宣传“低脂肪”而实际脂肪含量大于《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）所允许声称“低脂肪”的要求。

根据《食品标识监督管理办法（征求意见稿）》食品标签是指“粘贴、印刷、标注或者随附等附加于食品或者其包装上，用以辨识和说明食品基本信息、特征或者属性的文字、符号、数字、图案以及其他说明的总称。”《食品安全法》第六十七条规定了预包装食品标签应当表明的事项，本案例虚假宣传的内容涉及食品的基本属性信息，违反了《食品安全法》第七十一条，属于食品的标签、说明书含有虚假内容，应当依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项处罚。

二、食品标签、说明书虚假宣传了法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的事项以外的事项。

案例2：食品标签、说明书虚假宣传食品 “获得**认证”。

首先，本案例宣传的内容不属于食品的基本信息，不反映食品本身的属性特征，而属于“商品经营者通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品的商业广告活动”，其符合商业广告的特征。其次，根据原工商总局发布的《关于商品包装物广告监管有关问题的通知》（工商广字〔2005〕第173号）“商品包装中，除该类商品国家标准要求必须标注的事项以外的文字、图形、画面等，符合商业广告特征的，可以适用《广告法》规定进行规范和监管。”再次，根据《食品安全法》第一百四十条虚假食品广告适用《广告法》进行查处。综上，本案例违反了《广告法》第四条、第二十八条规定，应定性为虚假广告，依据《广告法》第五十五条进行处罚。需要注意的是，食品经营者一般不认为是广告发布者，如原工商总局《关于商品包装含有违法广告内容销售者是否应当承担法律责任问题的答复意见》(工商广字〔2016〕107号)“在商场（超市）中销售商品的外包装上含有广告宣传内容的，商场（超市）等零售终端作为商品销售者的销售行为不属于广告发布行为。”所以食品生产者作为广告主和广告发布者使用《广告法》处罚，而食品经营者如有过错，则根据《消费者权益保护法》第二十条定性为经营者进行虚假或者引人误解的宣传，根据本法第五十六条第一款第（六）项处罚。

值得注意的是，2025年3月14日公布的《食品标识监督管理办法》（以下简称：《标识监管办法》）第七条规定食品标识不得标注下列内容：（二）以欺骗、误导、夸大等方式作虚假描述，如违反依照《食品安全法》第一百二十五条第一款的规定给予处罚。但是，上述办法的施行时间为2027年3月16日，而在该办法施行前作者认为本案例的虚假宣传不宜按照《食品安全法》第一百二十五条第一款处罚。理由如下：首先，《标识监管办法》第四十一条运用的是转至处罚的立法技术，相当于是拟制规定，不再区分宣传内容是否是法律、法规或食品安全标准应当标明的事项，不能当然适用；其次，《标识监管办法》第四十一条规定违反第七条第一款第一项至第三项，依照《食品安全法》第一百二十五条第一款的规定给予处罚。适用的是该款的罚则，而不是把本种情况直接归类到第一百二十五条第一款第（二）项的标签虚假。

三、食品标签、说明书宣传食品具有疾病治疗或保健功能。

案例3：食品标签、说明书宣传食品具有“降低脂肪、预防和改善心脑血管疾病”等疾病预防和治疗功效。

疾病预防、治疗功能是药品应具备的功能，根据《药品管理法实施条例》第四十三条规定，“非药品不得在其包装、标签、说明书及有关宣传资料上进行含有预防、治疗、诊断人体疾病等有关内容的宣传。”《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）3.6规定，“不应标注或者暗示具有预防、治疗疾病作用的内容。”本案例违反了《食品安全法》第七十一条，属于食品的标签、说明书涉及疾病预防、治疗功能。应依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项处罚。

案例4：食品标签、说明书宣传食品具有“增强免疫力，对抗疲劳”等保健功效。

生产经营的保健食品之外的食品的标签、说明书声称具有保健功能的，属于违反《食品安全法实施条例》第三十八条“对保健食品之外的其他食品，不得声称具有保健功能”，应当依照《食品安全法实施条例》第六十八条第（二）项进行处罚。

场景二：食品生产经营者利用网站、网页、互联网应用程序等互联网媒介进行食品虚假宣传。

一、利用互联网媒介宣传的食品内容与法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的事项不符。

案例5：利用互联网媒介宣传食品“低脂肪”而实际脂肪含量大于《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）所允许声称“低脂肪”的要求，且食品标签本身未宣传“低脂肪”。

《互联网广告管理办法》第二条第二款“法律、行政法规、部门规章、强制性国家标准以及国家其他有关规定要求应当展示、标示、告知的信息，依照其规定。”即根据本条规定经营主体如具有法定披露或承诺义务，则不应认定为发布广告。法定的信息披露或承诺来源主要有：《食品安全法》第六十七条、《产品质量法》第二十七条、《消费者权益保护法》第二十条规定。又根据《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）2.2食品标签的定义：食品包装上的文字、图形、符号及一切说明物。其中“一切说明物”应做广义的理解，包括网络上的说明，无论采用哪种形式，都是经营者向消费者作出的承诺。本案例应认定为违反了《食品安全法》第七十一条，属于食品的标签、说明书含有虚假内容，应当依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项处罚。

二、利用互联网媒介虚假宣传了法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的事项以外的事项。

案例6：利用互联网媒介虚假宣传食品“获得**认证”，且食品标签本身未宣传食品“获得**认证”。

本案例宣传的内容不属于食品的基本信息，其符合商业广告的特征。违反了《广告法》第四条、第二十八条规定，应定性为虚假广告，依据《广告法》第五十五条进行处罚。

三、利用互联网媒介宣传食品具有疾病治疗或保健功能。

案例7：利用互联网媒介宣传食品具有“降低脂肪、预防和改善心脑血管疾病”等疾病预防和治疗功效，且食品标签本身未进行该宣传。

本案例违反了《广告法》第十七条，应定性为普通食品广告涉及疾病治疗功能，依据《广告法》第五十八条第一款第（二）项进行处罚。

案例8：利用互联网媒介宣传食品具有“增强免疫力，对抗疲劳”等保健功效，且食品标签本身未进行该宣传。

普通食品之外的保健食品声称具有保健功能，如果本身不具有声称的保健功能，则构成欺诈；如本身确有其所声称的保健功能，如宣传山楂为主要原料的食品具有“开胃消食”的功效，则属于进行了违法宣传。前述行为属于较严重的违法行为，其违反《食品安全法实施条例》第三十八条“对保健食品之外的其他食品，不得声称具有保健功能”，转至适用《广告法》第九条第十一项规定，依据《广告法》第五十七条第（一）项规定处罚。后述行为因为仅违反了强制性管理规定，故可依据《网络食品安全违法行为查处办法》第十七条第（二）项规定定性为入网食品生产经营者在网上刊载的非保健食品信息明示或者暗示具有保健功能，依据该办法第三十九条规定处罚。

场景三：食品生产经营者利用会议、讲座、健康咨询、专家推介等形式进行虚假宣传。

《反不正当竞争法》第八条规定“经营者不得对其商品的性能、功能、质量、销售状况、用户评价、曾获荣誉等作虚假或者引人误解的商业宣传，欺骗、误导消费者。”此处的“商业宣传”包括利用广告或者其他方法。宣传的形式如果符合广告的特征，则根据《反不正当竞争法》第二十条第二款规定依照《广告法》对于虚假广告的规定处罚。另外，还要排除宣传的媒介属于食品标签、说明书，即只有在场景一和场景二均不适用的情况下，才能定性为场景三的虚假宣传，适用《反不正当竞争法》第二十条第一款进行处罚。

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